邵阳市市本级政府专项债券佘湖新城A-05#土地储备项目绩效评价报告

一、政府专项债券资金基本情况

（一）项目情况

1.项目概况

（1）项目单位概况

邵阳市土地储备中心为副处级财政全额拨款公益一类事业机构，隶属于邵阳市自然资源和规划局管理。单位统一社会信用代码：124305004488114260，法定代表人：王延良，住所：邵阳市大祥区邵州西路与大祥路交叉路口往西北约100米(国土·佳苑南侧约50米)，单位宗旨和业务范围：依法国有储备，规范土地市场秩序；土地储备；土地储备资金管理。

（2）收储地块概况

邵阳市土地储备中心佘湖新城A-05#专项债券项目基本性质为有收益的公益性项目，项目类型属于土地储备专项债券，主要用于项目报批费用、征地、房屋拆迁、五通一平，地块规划性质为商住用地。项目建设范围东临建设南路，北临白马大道，西、南临邵水东路。规划收储面积为10.83公顷（162.45亩），概算总投资约9743.42万元。根据邵阳市人民政府关于同意《邵阳市佘湖生态新城（一、二期）控规性详细规划》的批复（市政函[2016]160号），按照项目批复的土地面积套用现新控规，佘湖新城A-05#地块更为名佘湖新城A-03#地块。计划建设周期：2018年9月-2021年9月。

2.专项债券概况

根据湖南省财政厅出具的《2018年湖南省（永州市、邵阳市、益阳市、娄底市、怀化市、湘西自治州、张家界市）土地储备专项债券（一期）-2018年湖南省政府专项债券（八期）募投项目情况》，佘湖新城A-05#土地储备项目专项债券属于“2018年湖南省政府专项债券（八期）募投项目”，地方政府债券信息披露门户系统中的债券代码为1805285，期限为5年，金额7000万元，年利率3.89%，利息按年支付，到期后一次性偿还本金。债券发行主体是湖南省人民政府，由湖南省人民政府统一发行并转贷给市级政府。

3.项目决策情况

（1）立项批复情况。根据湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单[（2013）政国土字第2465号]，佘湖新城A-05#土地储备项目纳入邵阳市2013年第一批次建设用地，审批同意项目申请用地总面积20.3217公顷，该宗地占用面积10.83公顷。（2）2020年11月18日邵阳市自然资源和规划局核发的《规划条件书》（案卷编号：2020-39号）、邵阳市国土资源勘测设计院出具的《宗地面积测算报告单》及红线图，确定本项目相关规划条件。（3）通过新增建设用地“净地”确认单、无涉信涉访证明、邵阳市不动产权籍调查所出具的无抵押情况说明和邵阳市自然资源和规划局国有建设有地使用权出让方案呈报审批表，办理出让手续。

（2）其他决策情况。

为控制风险、规范运作本项目，项目实施参照财政部国土资源部出台的《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的通知》（财预〔2017〕62号）文件精神执行；债券发行前期，项目实施单位委托第三方中介机构会计师事务所和律师事务所，分别出具了项目收益与融资自求平衡专项评价报告书和法律意见书，编制了项目总体预算，明确了资金筹措方式、项目预期收益来源、还本付息情况等。专项评价报告书和法律意见书结论为项目能够实现总体和年度收支平衡，项目申报程序合法合规。

4.项目组织实施情况

邵阳市土地储备中心根据其职能对佘湖新城A-05#项目进行土地收储工作，对项目区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设。项目征拆工作由邵阳市征地拆迁事务处负责，项目征地拆迁经市人民政府批准发布了征收（使用）土地公告（邵征地告字〔2019〕19号），区政府成立了项目指挥部，依法依规组织实施征拆工作。土地一级开发完成后，2020年12月15日在邵阳市公共资源交易中心网上交易系统举办的国有建设用地使用权拍卖出让活动中，最终确定邵阳市城市建设投资经营集团有限公司竞得佘湖新城A-05#地块的国有建设用地使用权。

5.项目资金管理情况

邵阳市土地储备中心制定了财务管理制度、土地储备资金财务管理办法和财务会审制度，依照财政部国土资源部《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的通知》（财预〔2017〕62号）等文件规定使用及管理专项资金，专项债券资金与自筹资金分开核算，单独建账建户、专款专用。对土地储备专项债券资金实行“双控”监管，由市财政局和邵阳市土地储备中心在开户行中国建设银行邵阳市分行营业部设立了“双控”账户，债券资金支付时，由邵阳市自然资源局负责业务把关；市财政局负责监管资金严格用于对应土地储备项目。严格执行财务会审制度，支付土地储备专项债券资金时填报支付审批表，经邵阳市自然资源局、邵阳市财政局签署意见同意后支付。

6.项目完成情况

邵阳市土地储备中心佘湖新城A-05#土地储备项目是土地一级开发项目，项目开发成本主要包括报批费用、征地、房屋拆迁、五通一平等前期费用以及征地拆迁补偿支出等，土地达到三通一平、五通一平或七通一平的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让，2020年12月15日国有建设用地使用权经拍卖成功。截止报告日，预付给市征地拆迁事务所的款项暂未办理结算。

（二）项目资金情况

1.土地使用权出让收入情况。邵阳市双清区佘湖新城A-05#土地储备项目经土地一级开发后公开拍卖，出让103312.83平方米国有建设用地使用权，取得土地价款收入124888万元。

2.邵阳市土地储备中心本项目收、支情况（截止2021年10月31日）。

（1）收入7000万元。项目概算9743.00万元，到位资金7000万元，全为政府专项债券资金7000万元。

（2）支出4373.84万元。其中：土地报批、测绘、可研等前期费用3000万元，拆迁补偿支出1373.84万元。

3、专项债券资金收支情况

（1）收入情况。2018年10月8日邵阳市财政局转入邵阳市土地储备中心在中国建设银行邵阳市分行营业部开立的“双控”监管账户7000万元。

（2）支出情况。①征地拆迁费3000万元支付至邵阳市征拆事务处，②根据市财评出具的《邵阳市土地储备中心2018年土地储备专项债券项目前期成本核算之一土地前期报批费用评审报告》（邵财评审[2019]007-2号）、《邵阳市土地储备中心2018年土地储备专项债券项目前期成本核算之一征用拆迁费用评审报告》（邵财评审[2019]007-1号），支付储备土地征地拆迁补偿款1373.84万元至邵阳市金土地投资开发公司。③共支付4373.84万元，资金执行率62.48%。

（3）结余情况。截止2021年8月31日，专项债券资金结余2626.16万元。

二、债务信息管理情况、风险控制及还本付息情况

（一）债务信息报送与公开

实施单位依据湖南省财政厅下发的《湖南省财政厅关于做好新增政府债券存续期信息公开有关工作的通知》等文件精神，存续期债券信息公开主体为邵阳市财政局，实施单位按要求定期或不定期报送项目实施、建设情况或其他按规定需要公开的信息至邵阳市财政局，经省财政厅统一在省财政厅、发行场所门户网站及中国地方政府债券信息公开平台公开。该项目债券资金发行、存续、重大事项等在中国地方政府债券信息公开平台及中国债券信息网均可查询，债券项目资料上传至债务综合管理平台接受市财政局债务办的政府债券资金监管。

（二）风险控制及还本付息情况

项目的决策阶段通过融资平衡方案明确了社会稳定风险和项目收益与预期存在差异风险的应对措施，但是实施单位未建立债务风险动态监测机制。

项目收益入国库，专项债券还本付息事项由市财政局编制还款计划，代为偿还。债券收支情况纳入政府性基金预算管理，专项债券资金7000万元，计划偿债金额8361.50万元，截至2021年10月，实际偿债金额816.90万元，均为专项债券利息金额。

三、绩效评价工作情况

（一）绩效评价目的

通过全面分析和综合评价政府专项债券项目资金的分配使用情况，了解项目的申报、审批、组织实施及事后监督情况，加强政府专项债券项目资金管理，提高专项债券资金使用效益，有效防范政府债务风险，总结项目管理经验，发现资金管理及项目实施管理存在的问题，为今后政府专项债券项目管理提供参考依据。

（二）绩效评价原则、评价指标体系、评价方法

1.本次绩效评价工作按照《中华人民共和国预算法》、《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《湖南省财政厅关于深度整合规范省级专项资金的通知》（湘财预〔2016〕87号）、湖南省财政厅关于印发《湖南省预算支出绩效评价管理办法》的通知（湘财绩〔2020〕7号）以及有关的政府专项债券资金管理相关文件、规定、财务会计制度等，坚持实事求是、客观公正的原则。

2.本次绩效评价工作制定了准确、合理、细致的三级绩效评价指标体系，包括项目决策、过程、产出、效益的评价指标，采用查阅资料、实地查看、问卷调查和听取情况介绍等方法进行。

（三）绩效评价工作过程

2021年10月中旬，邵阳市财政局成立绩效评价工作指导小组，下发了《邵阳市财政局关于开展2018-2020年度邵阳市市本级政府专项债券项目资金绩效评价工作的通知》（邵财绩〔2021〕18号）。 2021年11月上旬，项目实施单位开展自查自评；2021年12月上旬，湖南远扬会计师事务所有限公司绩效评价工作小组对项目事项进行现场评价；2021年12月中旬结合项目单位绩效评价自评报告，形成评价结论。

四、主要绩效

佘湖新城A-05#项目基本性质为有自身收益的公益性项目，经过出让后，改善城市基础设施建设，增加地方财政收入，产生了良好的社会效益和经济效益。

（一）推动了城市建设发展。项目收益主要来源于土地使用权出让收入，中标单位对项目土地进行二级开发建设，大大改善了城市环境、完善了基础设施配置、提升了土地使用价值、增加了城市就业率，对双清区的经济发展起到了一定的带动作用。

（二）规范城市土地市场健康发展。我国以往长期实行土地无偿无期限划拨使用，使得一部分城市存量土地产权不清晰，造成国有土地资产的严重流失，土地储备有利于国有土地资产保值增值，防止资源浪费，有利于提高政府宏观调控能力，规范城市土地市场健康发展。

五、评价结论及指标简要分析

根据《邵阳市2018-2020年度市本级政府专项债券项目资金绩效评价指标评分表》评分体系，经绩效评价组现场调查审核，会议讨论分析，集体打分，共计得分84.1分，评价等级为“良”（详见附表和绩效评价指标评分过程情况说明）。

(一)项目决策情况

佘湖新城A-05#土地储备项目经过了省市区相关部门的审批核准，项目申报程序合法合规。本项目属于有自身收益的公益性项目，符合2018年度专项债券支持领域。项目通过土地挂牌出让取得收益，属于政府主导、市场运作的公益性项目。本项目根据实际情况编制“一案二书”，但未专门编制项目绩效目标。实施单位委托的湖南天平正大会计师对本项目方案及募集资金投资项目收益与融资需求平衡情况进行了审核，结论为资金投入及投资项目收益可实现现金流完全覆盖，即达到总体收支平衡和年度收支平衡。

(二)项目过程情况

资金管理情况。项目单位制定了财务管理办法，债券资金专账核算、专款专用于拆迁补偿，资金拨付有完整审批程序和手续。项目实施和风险控制情况。邵阳市土地储备中心作为邵阳市双清区征地和房屋征收工作办公室与被征收单位签定集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书的安置责任单位，对各包干项目补偿标的物补偿安置标准逐一登记复核后签字确认，风险控制方面，按照债券管理办法及上级部门要求执行。

(三)项目产出情况

1、计划情况。按照土地收储程序向省、市主管部门申报，与部门职责范围相符。

2、实际情况。根据项目实施情况，超额完成预期收益。

3、产出情况。收储项目无运营期、土地收储拍卖后无相应资产形成。项目完成及时性、建设成本、运营成本根据项目实际情况定量分析。

(四)项目效益情况

邵阳市十四五规划提出，建设宜居宜业省域副中心城市，加快中心城区“五大功能组团”建设，依托资江建设滨江城市综合体，以招商引资为主抓手，以完善功能配套为着力点，加快推进城乡一体化发展进程，推进农业转移人口市民化。

本项目为土地收储项目，位于双清区，主要涉及农村集体土地征拆，选址符合邵阳市城市发展规划。通过出让国有土地使用权对项目土地进行了二级开发建设，对双清区的经济发展起到了一定的促进作用。项目建设期无社会资本投入，土地拍卖成功后拉动社会资本投入，促进经济发展。本次现场评价发放调查问卷30份，被调查对象满意度100%。

六、绩效评价发现的主要问题

（一）项目申报时没有编制绩效目标申报。项目缺少必要的绩效目标申报资料，没有将项目绩效目标细化分解具体的绩效指标，没有通过清晰、可衡量的指标值予以体现。

（二）预算编制没有科学论证，预算编制额度高于实际需求；项目申请专项债券额度与实际需求不匹配。申请专项债券额度7000万，项目到位资金7000万元，已支付拆迁补偿预付款等4373.84万元，余款2626.16万元。

（三）专项债券期限超过项目建设运营期限。政府专项债券还本付息期限5年，项目建设期限为3年，专项债券期限超过项目建设运营期限。

（四）未制定科学合理的项目实施计划。

（五）未正式出台债务风险应对预案和社会稳定风险应对预案。

七、有关建议措施

（一）重视绩效目标管理工作。按照《湖南省政府债务项目绩效管理暂行办法》（湘财绩[2020]12号）规定，“项目单位在项目申报时应当编制项目绩效目标。未按要求设定绩效目标或绩效目标审核未通过的项目不得纳入政府债券需求清单。绩效目标应当具体、明确、可衡量、可实现。”

建议项目单位今后在申请政府债务项目资金时，向财政部门做好预算绩效目标申报工作。

（二）科学论证预算编制。建议财政部门建立预算编制质量和项目绩效的考核机制，准确了解各部门全年所需的资金额度；及时对项目结余情况进行申报调整，制定合理的存量资金使用计划，避免出现预算资金管理可行性不强的情况。

（三）按不同项目确定政府债券资金还本付息期限。邵阳市2018年至2019年，邵阳市土地储备中心土地储备项目37个，还本付息期限均为5年。建议今后设计专项债券还本付息期时，根据各项目前期摸底实际情况、资金量规模和项目拆迁难易程度确定还本付息期限，以减少项目建设期结束后仍需承担多余资金利息成本。

（四）建立完善专项债务管理制度，加强专项债券全生命周期风险管理。防范风险管控，参照国家、省市有关专项债券管理办法规定，制定单个项目的项目实施方案、政府性债务风险应急处置预案。