湖南南山国家公园管理局专项资金绩效评价报告

    一、预算支出基本情况

   （一）项目背景

    2016年以来，湖南省委、省政府深入贯彻习近平总书记关于国家公园体制试点的重要指示批示精神，认真落实党中央、国务院决策部署。2016年7月，国家发展改革委批复《南山国家公园体制试点区试点实施方案》，南山国家公园体制试点正式启动实施。2017年6月，湖南省编委印发《湖南南山国家公园试点体制机构设置方案的批复》（湘编复字[2017]5号），组建成立湖南南山国家公园管理局（以下简称“管理局”）。2017年10月13日，经省人民政府批准授牌，管理局正式成立，南山风景名胜区管理处、金童山自然保护区管路处、白云湖湿地公园管理处、两江峡谷森林公园管理处四个管理机构的资源和承担的管理职责整合划入管理局。管理局为省直管公益一类事业单位，系省财政一级预算单位，由湖南省人民政府垂直管理，试点期间内暂时委托邵阳市人民政府代管。

   （二）预算支出内容概况

    2020年4月14日，湖南省建立国家公园体制试点领导小组第六次会议原则同意《南山国家公园体制试点2020年工作责任清单》和《南山国家公园体制试点项目清单》确定的38个试点创建项目，主要包含：生态系统保护建设、高山沼泽湿地生态系统和水域生态系统保护、边溪至南山公路沿线生态修复、智慧管理中心建设、主入口及生态移民基础设施建设、十万古田生态公路提质改造、南山草甸生态系统保护修复、野生动物生境廊道建设、生态移民安置点建设、集体林权流转及集体林生态公益补偿、产业退出、健全监管机制等。资金来源：中央财政补助、省级部门切块和自筹资金，总预算投资61576万元。根据2018年省政府第三次常务会议精神，省财政在2018-2020年试点期间，加大力度争取中央资金的同时，省级每年筹集2.45亿元（省财政厅预算1亿元、省发改委、省林业局等11个厅局及邵阳市政府等整合1.45亿元），其中邵阳市政府每年筹集0.1亿元，重点用于试点产业退出、生态修复、生态移民、生态补偿等方面。

    （三）预算资金来源、到位及支出、结余情况

    1、预算资金来源

    根据2018年省政府第3次会议议定的筹资内容安排邵阳市人民政府筹资1000万元用于生态补偿。2020年9月1日，管理局向邵阳市人民政府申请发函--《关于申请拨付湖南南山国家公园体制试点创建专项资金的请示》（湘国家公园发[2020]59号），2020年9月4日，经市领导批复同意由市财政拨付专项资金。

    2、预算资金到位情况邵阳市2020年度投入专项资金1000万元，于2020年9月8日从邵阳市财政局转入管理局专用实体资金账户。

    3、预算资金支出情况

    根据财务账簿情况，截止2021年6月30日，项目资金已到位60000万元，支付资金43800万元。根据提供的项目实施情况资料，38个创建项目已开展实施，省财政等各部门的切块资金额度优先用于项目建设实体资金，所以邵阳市财政专项资金1000万元暂未用于生态补偿项目。

    4、资金结余情况

    截止2021年6月30日，邵阳市财政专项资金1000万元暂未使用，仍存于实体资金账户上（此账户由省财政厅批准后开设）。

    （四）预算资金使用管理情况

    1、项目管理情况

    （1）项目组织情况。项目申报由省发改委负责项目审核把关，省财政厅负责资金统筹，省建立国家公园体制试点领导小组办公室（省林业局）负责协调督导项目的整体推进，邵阳市人民政府负责项目的组织实施，管理局负责所有项目的具体执行。项目执行单位设立有独立的管理机构，且部门设置合理、任务分工明确。

    （2）制度建设情况。一是项目有较完善的体制管理办法——《南山国家公园管理办法（试行）》，确保多项管理工作有规可依。二是建立健全的监管制度，制定了《建设管理办法》等23个监管制度，并开展评估评价，制定《生态保护监测评估方案》，出台了《南山国家公园评价制度》、《自然资源资产评估管理办法》等规定。三是根据国家相关政策，结合试点工作的实际情况制定了《财务管理制度》、《专项资金管理制度》、《湖南南山国家公园管理局工程项目验收管理办法（试行）》等一系列的制度和管理办法。

    （3）项目执行情况。项目立项依据充分；项目事前经过必要的可行性研究、风险评估等措施；项目申报经过科学论证，有明确标准，试点工作责任清单和项目清单经省、市、县各级部门专项研究批准实行；根据项目需要，管理局通过政府采购程序为实施的重点项目公平公正公开选择项目监理，保证项目各阶段目标的顺利完成；政府采购方面，凡涉及政府采购项目及公开招投标的事项，都已按照政府采购程序和公开招标程序执行。

    （4）项目监管、验收情况。根据现场查看情况，管理局为项目建设进度编制2020年度试点工作督战图，督促每个项目的责任人、责任部门、完成时限及进度基本都按照要求完成，项目验收严格按照《湖南南山国家公园管理局工程项目验收管理办法（试行）》的要求，对已完工项目进行验收。工程项目验收组织分为三个类型：（1）公开招标项目（含采购项目）验收，由规划发展处牵头，邀请相关行政管理部门人员组成验收专家组，局相关处室（单位）共同参与；（2）非公开招标项目（政府采购）验收，由规划发展处牵头，组织局相关处室及专业技术人员共同参与；（3）管理局党委决策的小型工程项目及维护维修项目验收，由规划发展处牵头，相关处室（单位）验收。

    2、项目资金管理情况

    根据省财政厅、省林业局的要求，管理局收到项目资金后，按有关文件要求和试点领导小组审定的年度项目安排计划，自行统筹用于项目建设，并将年度使用情况报省财政厅备案。项目资金严格执行《财务管理制度》、《专项资金管理制度》等制度和管理办法。资金支付实行财务会审制度，由南山国家公园管理局主要领导-分管财务副局长-局纪委书记-综合处处长-财务主管人员组成的财务会审小组。报账资料会审后加盖单位的财务会审专用章，会审完毕后由分管财务领导签字报账支付。大额项目资金支付经局党委会研究决定后按程序审核支付。

    二、绩效评价工作情况

    （一）绩效评价目的

    通过全面分析和综合评价南山国家公园体制试点工作专项资金的分配使用情况，了解项目的申报、审批、组织实施及事后监督情况，为进一步管理和使用好建设资金使用效益和项目管理水平，总结项目管理经验，发现资金管理及项目实施管理存在的问题，为以后资金管理和预算安排提供参考依据。

    （二）绩效评价原则、评价指标体系、评价方法

    1、本次绩效评价工作按照《中华人民共和国预算法》、《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《湖南省财政厅关于深度整合规范省级专项资金的通知》（湘财预〔2016〕87号）、湖南省财政厅关于印发《湖南省预算支出绩效评价管理办法》的通知（湘财绩〔2020〕7号）以及有关的政策、规定、财务会计制度等，坚持实事求是、客观公正的原则。

    2、本次绩效评价工作制定了准确、合理、细致的三级绩效评价指标体系，包括项目投入、过程、产出、绩效的评价指标，采用查阅资料、实地查看、问卷调查和听取情况介绍等方法进行。

    （三）绩效评价工作过程

    2021年7月中旬，邵阳市财政局成立绩效评价工作指导小组，研究下发了《关于南山国家公园体制试点专项资金重点绩效评价工作的通知》（邵财绩〔2021〕12号），并委托湖南远扬会计师事务所有限公司负责绩效评价工作的具体组织实施。2021年7月中、下旬，在邵阳市财政局绩效评价工作指导小组指导和湖南南山国家公园管理局的配合下，湖南远扬会计师事务所有限公司绩效评价工作小组制定和完善了绩效评价指标体系； 2021年7月下旬，项目单位开展自查自评；2021年7月下旬，湖南远扬会计师事务所有限公司绩效评价工作小组对项目事项进行现场评价；2021年8月上旬结合项目单位绩效评价自评报告，形成评价结论。

    三、预算支出主要绩效及评价结论

    （一）主要绩效

    项目实施时间4年有余，管理局围绕《建立国家公园体制总体方案》的目标任务，项目整体预算支出主要绩效表现为：

    1、保护地整合。一是试点区内及4个原有国家级自然保护地制定了总体规划，功能分区明确，空间布局清楚。二是完成了全部保护地的整合优化。

    2、自然资源权属与确权登记。在2017年6月，南山国家公园管理局会同城步县政府依法开展自然生态空间统一确权登记，并出台《自然资源确权登记技术指南》、《自然资源统一确权登记工作实施方案》等，通过签订合作保护协议，实现集体土地100%由国家公园管理局统一管理。

    3、综合执法。2018年-2020年试点工作期间，每年不定期开展了各类联合执法行动3次以上，加强司法协同，与当地县公检法等司法机关建立公益诉讼联合调查、会商等协作机制。

    4、生态保护。经过综合科学考察，围绕主要保护对象，建立基础数据库，2017年3月，新发现历次科考没有记录的物种5个，并展开专项调查，同年至2019年，委托协同中科院植物研究所等研究机构，在试点区域开启专项调查，新增维管束植物记录447种，脊柱动物68种，新发现维管束植物物种2个、脊柱动物物种4个，野外科学观察新发现1100余株资源冷杉、华南五针松天然古树群落面积110公顷、株数达3.5万株以上。

    5、科研监测。实施智慧公园项目建设，现已部分投入运营，监测范围实现核心保护区和主要保护对象的全覆盖。

    6、矿产、水电等项目管理与生态搬迁。一是统计试点区域内的产业项目管理。二是禁止新增开发项目，并规范生产企业经营活动。三是实施产业退出，并完成生态复绿。四是生态搬迁，试点核心保护区搬迁率为87%。

    7、保护措施。严格加强日常巡护，建立日常巡护机制，新建监测站，并在重点区域安装监控和购置无人机，实行在线监视，构建了“天上、山上、地面、林中”有巡护的四维立体巡护监管体系。

    （二）评价结论

    根据《邵阳市南山国家公园体制试点邵阳市财政专项资金绩效评价指标表》评分体系，结合市级专项资金使用情况及绩效情况，经绩效评价组现场调查审核，得分76.5分，评价等级为“较差”（详见附表和绩效评价指标评分过程情况说明）  

      四、绩效评价指标分析

    以项目整体为基础，结合市级安排预算资金使用情况及绩效情况进行分析：

    （一）预算支出决策情况

    1、项目立项依据充分，程序规范。项目逐级申报，由省发改委上报，经国家发改委批复启动，项目按照规定的程序设立；审批文件、材料符合专项资金管理办法的要求；项目事前通过专家论证，通过公开招标的方式选定有资质的咨询公司编制可行性研究报告。

    2、资金投入方面：预算编制以可行性研究报告为基础，资金分配基本合理，并与项目实施单位实际职责范围相适应，市财政资金1000万元应按2018年省政府第3次会议用于生态补偿，2020年暂无支出事项。

    3、绩效目标：试点实施方案规定3个目标、10个指标，绩效目标分解成30多项具体工作任务，并通过可衡量的指标值体现。

    （二）预算执行过程情况

    1、组织实施方面：管理制度健全，管理机构健全，且制度执行有效。管理局构建了一系列制度约束体系：出台了《南山国家公园管理办法》、《行政授权过渡期联合执法整治方案》、《开发强度管理办法》等制度、规程52个，为加强自然资源管理，形成产业发展管控体系，确保自然资源管控有法可依、有章可循。

    2、资金管理方面：2020年度市级预算资金1000万元，到位资金1000万元；截至2021年7月31日，市级专项资金暂未使用，预算资金执行率为0；因市级资金暂未使用，无法评价支出内容合法合规性。

    （三）预算支出产出情况

    目前“南山国家公园体制试点工作”通过省、市、县各级各部门及管理局多年共同努力下，已按计划步骤要求基本完成，达到预期目标。试点区的管理体制已经理顺并运转通畅，运行机制不断健全完善并运行有序。市级拨付的1000万元资金无对应的明细项目相匹配，且专项资金未使用，以下项目从产出情况、效益情况并结合项目整体情况分析：

    1、项目产出

    （1）产出数量。项目整体产出数量：经过湖南省建立国家公园体制试点领导小组第六次会议决定的《南山国家公园体制试点2020年工作责任清单》、《南山国家公园体制试点项目清单》确定38个创建项目，均已开展实施，项目进度已完成90%。市级专项资金项目产出数量：因产出数量以一定时间内计划完成的项目个数为基数，而市级专项资金无对应任务相匹配，市级资金产出数量为0。

    （2）产出质量。项目整体产出质量：试点实施方案规定的3个目标、10个指标、30项具体任务基本按照计划要求完成，10项指标总体达标，整体平衡。市级专项资金项目产出质量：产出质量以一定时期内实际完成的项目个数为基数，而市级专项资金无生态补偿项目对应暂未使用，无法评价产出质量。

    （3）产出时效。项目整体产出时效：截至2020年9月，整体的试点工作任务已按计划要求完成90%。市级专项资金产出时效：产出时效为项目计划时间和实际完成时间的比较指标，而市级专项资金无生态补偿项目对应且暂未使用，无法评价产出时效。

    （4）产出成本。截至目前，项目资金到位6亿元，项目资金完成投资额度4.38亿元，完成比例仅73%。市级专项资金产出成本：产出成本为项目计划成本和实际成本的比较指标，而市级专项资金无生态补偿项目对应且暂未使用，无法评价产出成本。

   （四）预算支出效益情况

    南山国家公园体制试点成效初显，从项目整体情况分析，主要体现在以下几个方面：

    1、社会效益。一是通过宣传教育的大力开展，南山国家公园品牌获得社会广泛关注，保护优先理念深入人心。二是社会保障进一步完善：建立了完善的社会捐赠机制、志愿者服务机制后，已分别接受社会捐赠420万元、志愿者注册600人，均实现了试点前零记录的突破。三是扩大了南山国家公园品牌影响力。

    2、经济效益。一是试点区域所实施的生态补偿方案，试点区所辖村居民生活条件明显改善。试点区内22个贫困村全部脱贫摘帽，当地居民人均可支配收入由2017年6310元提升至2019年9291元。二是试点以来，管理局和当地政府加大对试点区社区基础建设投入，如村级道路扩宽并硬化、安置点交通、医疗便利、水、电、路、气等基础设施的完善。

    3、生态效益。一是采取科学、长期的生态恢复举措，生态恢复效果显著，生态环境明显改善：近三年来，自然植被覆盖率从90.6%提高至92.3%，物种数量稳中有升。二是战略资源得到了有效保护：玉女溪、天然草甸等天然景观也得到严格的保护，生态环境得到明显改善，能源矿产开发保持零记录，野生动植物被破坏等事件都在逐年下降。

    4、可持续影响力。一是建立了多规合一、一体多翼的规划规程体系，为我国国家公园建设提供有益经验和参考。二是以体制创新，政策创新，建立和完善试点区产业退出长效机制，全面加强自然资源管理，实现产业退出及管控有法可依、有章可循，确保产业如期退出和产业经营有效管理。

    5、服务对象满意度。本次因受疫情影响，试点景区关闭，绩效评价工作组未到试点区域现场发放调查问卷。本次服务对象满意度采取电话抽查的方式填写调查问卷，被调查对象对国家公园体制试点项目的满意度90%以上。

    五、项目存在的问题及原因分析

    （一）项目决策存在的问题：市财政资金额度无生态补偿工作任务相匹配，当年暂无支出事项与预算内容对应。

    （二）项目过程存在的问题：一是因项目实施进度约90%，部分项目未完工验收，项目资料暂未收齐并归档。二是预算资金执行率为0，当年市级专项资金1000万元仍存于管理局实体账户上。三是资金暂未使用，无法评价支出内容的合法合规性。

    （三）项目产出存在的问题：因国家公园体制创建项目资金经批准，各级部门切块资金由管理局统筹使用。中央及省级项目资金优先用于项目建设，市级专项资金无对应生态补偿建设任务相匹配，目前市级专项资金1000万元暂未使用，项目资金产出为0。

    （四）项目绩效存在的问题：南山国家公园体制试点项目仅设置整体目标，而市级专项资金未设置对应生态补偿工作任务，目标设置没有量化、明细化，视同未设置效益目标。

    六、有关建议

    （一）建议加强资金预算管理，合理预测实际资金需求量；盘活存量资金。结合存量资金的构成、性质和结存期限，履行必要的审批手续，分类予以处理，提高资金使用效益。

    （二）一是加快项目实施进度，严控项目任务完成的时间节点，保证项目资金的使用效益。二是建议尽快梳理未完成项目的任务难点，加大协调管理力度，积极创造优质快速施工的条件。三对于暂未使用的专项资金1000万元，因暂时无对应的生态补偿明细项目相匹配，可考虑市财政收回或者履行审批手续后用于其他试点工作项目建设。

    （三）尽快安排市级专项资金对应实施项目，明确项目建设最终需要达到的目标和要求。