2019年度高“破零倍增”奖励资金绩效评价报告

一、预算支出基本情况

（一）预算支出概况

为全面落实省委、省人民政府“创新引领、开放崛起”发展战略，加速推进“二中心一枢纽”战略实施，全力推进保税改革试点工作，促进开放型经济健康发展，根据《湖南省人民政府关于印发<促进开放型经济发展的若干政策措施>的通知》（湘政发〔2018〕13号）、《湖南省人民政府办公厅关于印发<邵阳市保税改革试点实施方案>的通知》（湘政办发〔2018〕33号）精神，邵阳市政府研究制定了《推进保税改革试点促进开放型经济发展的若干政策措施》(邵市政发〔2018〕9号)，作为深化保税改革试点工作的重要内容和坚强保证，着力加速推进“二中心一枢纽”战略实施，促进全市开放型经济健康发展，鼓励企业“破零倍增”。

根据海关进出口统计数据测算，邵阳市共拨付市级财政资金2035.98万元，用于2019年“破零倍增”企业奖励。预算支出全部用于鼓励企业“破零倍增”：对在本市注册的生产型外贸企业当年度进出口实现“破零”的企业，财政按进出口实绩给予每1美元奖励不超过0.03元人民币，单个企业当年最高奖励不超过60万元人民币；对在本市注册的生产型企业年度进出口实现正增长的企业，以企业上一年度进出口额为基数，财政对超基数增量部分给予每1美元奖励不超过0.04元人民币，单个企业当年最高奖励不超过80万元人民币。其中对超基数的加工贸易增量部分按照每1美元奖励0.05元人民币的标准给予奖励，每年单个企业最高奖励金额不超过100万元；对当年新增加工贸易进出口实绩的，每进出口1美元奖励0.04元人民币，每年单个企业最高奖励金额不超过60万元，加工贸易进出口额不得另行享受“破零倍增”相关奖励。

（二）预算资金使用管理情况

1.预算资金安排情况

预算支出组织管理机构为邵阳市商务局。根据海关进出口统计数据测算，共拨付2019年度市本级外贸进出口企业“破零倍增”奖励资金2035.98万元。由于本项预算支出的发放采用财政集中支付方式，由市财政直接拨付至各区财政局，其中大祥区526.00万元、双清区144.35万元、北塔区611.32万元、邵阳经济技术开发区754.31万元。

2.预算资金管理及执行情况

《推进保税改革试点促进开放型经济发展的若干政策措施》所需的“破零倍增”奖励资金，按现行财政管理体制筹集，由受益财政按年度兑现。市本级奖励资金由市财政统筹安排，年终据实结算，依法高效使用。根据测算2019年共需拨付至进出口企业“破零倍增”奖励资金为为2035.98万元，市级财政拨付至各区财政局的资金额为2035.98万元，资金到位率为100%。截至现场检查日，各区财政局共拨付“破零倍增”奖励资金1385.36万元，其中：大祥区0.00万元、双清区117.80万元、北塔区527.57万元、邵阳经济技术开发区739.99万元拨付进度为68.04%。

（三）预算支出绩效目标完成程度

1.绩效总目标

    2018年，在邵阳市全面开展保税改革试点，新建2个以上保税仓，在保税制度创新、业态创新、模式创新等方面取得明显成效。到2020年，建成一批与邵阳市外向型经济发展相适应的保税监管场所和开放平台，争取建设邵阳保税物流中心，基本实现跨境电商、保税物流、保税展示交易、保税综合服务平台等功能；建立内陆地区与沿海、沿江、沿边口岸的通关一体化协作机制，打造与湘中、湘西南经济文化中心相匹配的现代保税物流体系，为全省开放发展提供能复制、可推广的改革经验。

2.阶段性目标

    根据《邵阳市人民政府关于印发<推进保税改革试点促进开放型经济发展的若干政策措施>的通知》（邵市政发〔2018〕9号）精神，为了挖掘外贸潜力，做大外经贸规模，确保2019年进出口增幅与2018年同比增长15%以上，力争全市外贸进出口总额实现新突破。

3.实现的产出情况和取得的效益情况

2019年，邵阳市完成进出口259.98亿元（37.57亿美元）,同比增长71.5%（美元同比增长64.3%），高出全省30.3个百分点（美元高出全省29个百分点）。全市有进出口实绩的企业625家，全省排名第二（仅次于长沙市），比去年同期净增加217家；进出口总值过1000万美元的有53家，其中1亿美元以上的1家，5000-9000万美元的5家, 2000-5000万美元的15家,1000-2000万美元的32家。实现“破零”企业71家,“倍增”企业77家。

二、绩效评价工作情况

（一）绩效评价目的

通过绩效评价，核实邵阳市2019年度“破零倍增”奖励资金使用情况及取得的效果，总结项目在决策、管理、执行等方面的经验，发现其可能存在的问题，为提高预算支出使用效益，加强预算支出的规范化管理，健全和完善预算支出项目和资金使用管理办法，完善预算编制、加强绩效目标管理和绩效考核工作提供重要的参考依据，以及提出相关的建议和应采取的措施。

（二）绩效评价实施情况

为完成此次评价工作，我们制定了相应的工作方案，整个过程分为前期准备、具体实施和工作总结三个阶段：

前期准备阶段：主要是方案设计、指标体系制定、组织等工作。2021年7月15日《邵阳市财政局关于开展2019年度“破零倍增”奖励资金绩效评价工作的通知》中，明确了评价对象、评价依据、评价内容、实施步骤、职责分工和有关要求，成立了绩效评价工作指导组和评价组，确定了绩效评价指标体系。

具体实施阶段：（1）资金使用单位按通知要求，根据《2019年度“破零倍增”奖励资金绩效评价指标》进行自我评分，撰写自评报告；（2）评价工作组审核有关邵阳市商务局“破零倍增”奖励资金的方案、计划、监督检查、考核、资金安排与使用等情况；（3）工作组赴双清区、北塔区、经开区，抽查相关企业，对资金的使用和项目开展等情况，进行实地查看、调查走访、开展问卷调查；（4）根据资料审核和调查走访情况对评价指标进行打分；（5）对照打分情况对项目的决策、管理、产出和效益情况进行分析，对项目实施存在的问题及改进建议形成共识。

工作总结阶段：对评价工作组织实施的过程进行总结，与委托方、评价单位就绩效评价报告进行充分沟通，按照绩效评价通知的时间要求按时报送绩效评价报告。

三、预算支出主要绩效及评价结论

（一）预算支出主要绩效情况

根据邵阳市商务局提供的资料，预算支出取得了以下几个方面的成效：

1.稳住了外贸基本盘。2020年，尽管全球新冠疫情严重、影响很大，但在市财政“破零倍增”奖励资金支持下，邵阳市稳住了外贸基本盘。全市进出口总值262.9亿元人民币，增长1.1%，进出口值位列长沙、岳阳、郴州、衡阳之后，居全省第五，排名与2019年相同；其中，出口257.8亿元人民币，增长1.6%， 继续保持全省第二，仅次于长沙。2020 年邵阳市再次被评为全省年度外贸先进市州。

2.外贸主体数量快速增加。在市财政“破零倍增”奖励资金支持下，2020年，全市民营企业（包括集体企业、私营企业和个体工商户）进出口252.7亿元，增长5.1%，占同期进出口总值96.1%；外商投资企业进出口19.2亿元，下降50.4%，占同期进出口总额的4.6%；国有企业进出口5047.2万元，增长217.6%。2020年，全市培育新注册外贸企业491家，截至2020年底，全市拥有进出口海关注册企业1413家，该两项数据均列全省第二，仅次于长沙。2020年，破零企业突飞猛进，全市有进出口实绩的企业903家、比去年同期净增加278家，有进出口实绩的企业数全省排名第二（仅次于长沙市）。

3.国际贸易市场更加多元。在市财政“破零倍增”奖励资金支持下，2020年，与邵阳市有贸易来往的国家（地区）有170个，创下历史新高，超过1亿元的贸易伙伴有40个。香港、南非、俄罗斯、阿联酋、尼日利亚是邵阳市前五贸易伙伴。其中，邵阳市对香港双边贸易额为48.5亿元，增长13.5%；对南非双边贸易额21.4亿元，增长79%；对俄罗斯联邦双边贸易额20.5亿元，下降69%；对美国双边贸易额12.2亿元，位列第6，下降5.6%。

4.发制品产业园建设取得了重大进展。在市财政“破零倍增”奖励资金支持下，邵阳发制品产业园建设有了重大进展。邵阳阳光发品有限公司、邵阳市元泰实业有限责任公司、邵阳市创盛实业有限公司、邵阳美丽来发制品有限公司、邵阳元通发制品有限公司等十几家规模企业已经整体搬进园区，促进了邵阳对外贸易发展。

5.对外贸易连年高速高位增长。在市财政“破零倍增”奖励资金支持下，邵阳市外贸进出口实现了连年高速高位增长。2015年邵阳进出口总值突破十亿美元达11.4518亿美元，总量和增幅从全省倒数二、三名跃居到总量全省排名第六、增幅全省排名第二；2018年在2015年的基础上又翻了一番，达22.8605亿美元；2019年突破三十亿美元，全市完成进出口259.98亿元（37.57亿美元）,同比增长71.5%（美元同比增长64.3%），高出全省30.3个百分点（美元高出全省29个百分点）；进出口总值全省排名第五，同比全省排名第三；2020年完成进出口262.87亿元（美元数为38.01亿美元）,同比增长1.1%（美元数同比增长1.2%），进出口总额全省排名第五。

（二）预算支出评价结论

经过资料收集、现场核查、访问以及评价分析等评价程序，我们认为邵阳市2019年度“破零倍增”奖励资金符合国家法律法规、国民经济发展规划和党委政府决策，与预算支出实施单位职责密切相关，申请、批复程序符合相关要求，预算额度测算依据充分；预算支出资金量与工作任务相匹配，在投入依据及投入程序上符合相关规定，资金使用基本符合国家财经法规和财务管理制度规定以及专项资金管理办法的要求。通过“破零倍增”奖励资金支持，邵阳市稳住了外贸基本盘，外贸主体数量快速增加，国际贸易市场更加多元化，发制品产业园建设取得了重大进展，外贸进出口实现了连年高速高位增长，创造了良好的经济效益及较好的社会效益和可持续影响。

邵阳市2019年度“破零倍增”奖励资金绩效评价总分100分，根据本项目绩效评价指标体系打分，评价人员得出本次绩效指标评分为：项目决策12分、项目过程23.36分、项目产出28.64分、项目效益15分，具体得分情况详见附件2“破零倍增”奖励资金绩效评价指标评分表。合计绩效评价得分为79分，绩效评级为“较差”。

四、绩效评价指标分析

（一）预算支出决策情况

邵阳市2019年度“破零倍增”奖励资金决策依据充分，符合国家法律法规、国民经济发展规划和市委政府决策，与项目实施单位职责密切相关，奖励资金符合申报条件，申报、批复程序符合相关要求，但未设定明确细化的绩效目标；预算资金额度根据《邵阳市人民政府关于印发〈推进保税改革试点促进开放型经济发展的若干政策措施〉的通知》（邵市政发〔2018〕9号）文件要求及海关进出口统计数据测算。预算资金分配依据较充分，分配额度较合理。虽然个别企业获得的奖励资金与《若干政策措施》中的规定不符，但邵阳市财政局对外经济贸易科于2020年元月8日向大祥区财政局发放了《关于邵财外指[2020]21号指标文件中差错提示函》，文件中对差错进行了纠正与处理。

（二）预算执行过程情况

根据测算共需拨付至进出口企业“破零倍增”奖励资金为2035.98万元，市财政局拨付至各区财政局的资金额为2035.98万元，资金到位率为100%。因大祥区未及时拨付奖励资金，北塔区9家企业、双清区和经开区各2家企业已注销登记等原因，预算资金实际支出额为1385.36万元，预算执行率为68.04%。奖励资金使用基本符合国家财经法规和财务管理制度要求，资金实际支出与计划相符，未发现截留、挤占、挪用、虚列奖励资金的情况。邵阳市人民政府制定了《推进保税改革试点促进开放型经 济发展的若干政策措施》，邵阳市财政局和商务局联合制定了《邵阳市本级开放型经济专项资金管理办法》，但制定不够完善

（三）预算支出产出情况

2019年，邵阳市完成进出口259.98亿元（37.57亿美元）,同比增长71.5%（美元同比增长64.3%），高出全省30.3个百分点（美元高出全省29个百分点）。全市有进出口实绩的企业625家，全省排名第2、仅次于长沙市，比去年同期净增加217家，进出口总值过1000万美元的有53家，其中1亿美元以上的1家；5000-9000万美元的5家, 2000-5000万美元的15家,1000-2000万美元的32家。“破零”企业71家,“倍增”企业77家。因大祥区未及时拨付奖励资金，北塔区9家企业、双清区和经开区各2家企业已注销登记等原因，导致资金未按标准拨付，发放至破零企业的准确率为60.31%，发放至倍增企业的准确率为73.89%。

（四）预算支出效益情况

通过“破零倍增”奖励资金支持，邵阳市稳住了外贸基本盘，外贸主体数量快速增加，国际贸易市场更加多元化，发制品产业园建设取得了重大进展，外贸进出口实现了连年高速高位增长，创造了良好的经济效益，获“破零倍增”奖励资金企业对预算支出实施效果的满意程度较高，但获得奖励的皮草企业因受多方面影响，使整个行业的经济效益、社会效益、后续运行及成效发挥的可持续情况受到一定影响。

五、存在的问题及原因分析

（一）未编制绩效目标，缺乏可衡量性

绩效目标是全面实施绩效管理的出发点和关键环节，是编制部门预算，实施绩效管理，开展绩效评价的基础和前提，按照“谁申请资金,谁编制目标”的原则，绩效目标由预算部门申报预算和项目实施单位申请预算资金时填报。邵阳市2019年度“破零倍增”奖励资金在预算申请和批复时均未设定预算支出绩效目标，不符合《湖南省预算绩效目标管理办法》中的规定，导致绩效评价缺乏可衡量性。

（二）制度执行不严格，相关管理制度不健全

“破零倍增”奖励资金额度根据《邵阳市人民政府关于印发〈推进保税改革试点促进开放型经济发展的若干政策措施〉的通知》（邵市政发〔2018〕9号）文件要求及海关进出口统计数据测算而出。《若干政策措施》中规定：当年度进出口实现“破零”的企业，财政按进出口实绩给予每1美元奖励不超过0.03元人民币，单个企业当年最高奖励不超过60万元人民币。其中湖南省国纺纺织有限公司获得的破零奖励资金为73.76万元，与规定不符。邵阳市财政局与商务局虽然制定了《邵阳市本级开放型经济专项资金管理办法》，但有关项目申报、内容、评估、项目确定等环节尚未形成科学合理的制度框架体系，未对市、区各级主管部门和监管部门在资金管理中的监管责任进行明确，难以满足预算资金管理的实际需要。

（三）资金拨付缓慢，预算执行率低

截至2021年7月31日，共拨付2019年度“破零倍增”奖励资金1385.36万元，预算执行率为68.04%，余669.79万元未按相关规定及时拨付至获奖企业，主要原因：一是个别区未及时进行拨付。大祥区国库每月只能先确保“三保”支出 ，无法及时将526.00万元奖励资金拨付至受奖励的相关企业；二是“疫情”阻碍企业发展。部分企业因疫情影响及生产原因已搬迁至江西发展；三是部分企业已注销工商登记。北塔区有9家企业已注销营业执照和备案登记表，使北塔区有83.75万元奖励资金未拨付到位；双清区和经开区各有2家企业已从工商登记系统中注销，合计有40.87万元的奖励资金终止拨付。

（四）部分获奖企业停工停产，可持续性发展不强

邵阳市外贸企业除了受境外疫情影响、海运成本大幅增长、汇率波动、原材料价格上涨、企业订单减少、招工难、融资难等普遍因素外，最主要的问题是由于企业自身经营不规范，被行政、司法机关立案调查，导致从2021年1月起绝大部分皮草企业停工停产、没有进出口业绩。而获得2019年度“破零倍增”奖励资金的皮草企业有83家，占所有获奖企业的56%；获得的奖励资金合计为947.07万元，占预算资金总额的47%，因此预算支出产生的经济效益、社会效益、后续运行及成效发挥的可持续情况受到一定影响。

六、有关建议

（一）编实编细绩效目标，强化预算绩效目标管理

绩效目标是整个预算绩效管理系统的前提，是编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。建议财政部门、预算部门和项目实施单位在预算支出申请和管理过程中，按各自职能职责实施绩效目标管理，建立多层次绩效目标管理机制。首先进行预算绩效目标申报，对预算总目标进行设置与完善，进一步明确预算资金的定位，使得预算支出的目标能够反映与预算资金量的匹配性。同时，对绩效指标进一步归纳明确，设置与项目实际支出内容相匹配，兼顾产出和效果的绩效目标，强化预算支出绩效目标管理。

（二）建立健全并严格执行各项制度，确保监管到位

鼓励企业“破零倍增”需要各部门的统筹运作和协调联动，因此可考虑建立各部门长效的协调机制，对各部门职责进行清晰划分，端正工作态度，理顺工作思路，避免职能交叉相互推诿的情况发生。同时建议市商务局和财政局联合制定奖励资金管理实施细则，明确支持范围和内容、支持标准、申报及审核流程，明确商务局、财政局在资金管理中的监管责任，建立完整的制度框架体系，为监控措施执行到位、绩效实现到位提供业务指导。

（三）强化资金拨付机制，确保奖励资金及时到位

项目主管部门应强化对预算资金下达、到位的考核力度，启用谁耽误、谁负责的问责机制，确保预算资金按照专项资金指标要求及专项资金管理制度的规定，及时拨付到位，提高财政资金的使用效益，切实发挥资金使用绩效和政策效应。同时对还未拨付的奖励资金提出以下建议：一是大祥区商务局尽快清查核实辖区内已注销登记和已停工停产的获奖企业，大祥区财政局根据商务局核查结果尽快将正常运转企业所获奖励资金拨付到位；二是北塔区财政局尽快将辖区内未注销企业的奖励资金拨付到位；三是对于已注销企业的奖励资金，建议市财政予以收回。

（四）提高工作预见性，引导外贸企业转型升级

当前国际形势空前复杂，疫情仍在全球蔓延，不稳定性、不确定性上升，给外贸企业的发展带来了新的挑战，各级部门应以发展眼光客观看待和依法妥善处理民营企业经营过程中存在的不规范问题。在风险防范方面，建立政府、行业协会、企业参与的风险防范联动机制，强化风险识别、分析、监视、控制、处理的能力，指导企业防范各种经营、贸易和投资风险，提高整个外经贸领域的风险防范水平，挖掘企业潜力，提升服务水平，积极引导外贸企业转型升级。

附件2

绩效评价结果整改报告书

预算部门（盖章）：

部门（单位）负责人（签字）：                        日期：    年  月  日